阿富汗的成功是什么?

阿富汗的成功是什么?
哪种选择对美国来说是可以接受的?

自2001以来,西方一直在努力在阿富汗建立一个集中治理体系。 但这种方法不符合该国的历史传统或政治文化。 最现实和可接受的替代方案是分权民主和混合主权制度。

同意管理的人



从1880的第二次英国 - 阿富汗战争结束到Mohammed Daoud Khan在1973上发动的政变期间,阿富汗处于相对稳定的国家建设时期。 虽然在1964之前存在绝对君主制,但阿富汗埃米尔人需要得到民众的普遍同意才能统治。 中央政府没有足够的人力和资源来控制该领域,并在该国许多地方提供公共服务。 因此,它是基于国家和个人社区之间的协议的规则,其被赋予相对自主权以换取秩序的忠诚度等。 随着喀布尔获得提供服务和惩罚违反协议的人的能力,平衡发生了变化,地方自治逐渐消失。 但是,只要这个过程太快(最值得注意的例子是Ammanul-Khan下的20s和苏联支持的人民民主党统治下的70),外围冲突爆发,当地统治者挑战中央权力 苏联对1979的入侵导致了中央集权和法治的彻底破坏,导致政治,经济和军事力量在种族和领土群体之间分散。 从而结束了普什图族精英对国家的王朝控制时代。

虽然战争,移民和这些地区唯一统治者的出现破坏了农村地区的稳定,但当地社区仍然是阿富汗身份的主要来源,也是治理和问责的重要基础。 在当地的支尔格或舒拉(社区委员会)的例子中尤其清楚地看到了这一时刻。 传统上,社区委员会解决问题并讨论共同的需求和责任,其最受尊敬的成员担任与中央政府的联络人。 这些委员会的影响力和代表性可能不同,但即使在今天,它们几乎存在于每个社区。 这种传统的合法基础代表了未来稳定治理的潜在基础。

当然,华盛顿希望阿富汗政府(和任何其他国家一样)在被统治者,人民繁荣,少数民族和妇女权利受到尊重的情况下行使权力。 但是,决定美国在阿富汗的安全利益以及为进行战争辩护的两个要点要窄得多。 第一点是,想要袭击美国及其盟国的恐怖分子不以阿富汗为基地。 第二点:反叛分子不应利用阿富汗领土破坏其邻国,特别是巴基斯坦的稳定。

对于阿富汗来说,政府有很多选择,但只有部分选择符合美国国家安全的利益。 阿富汗可以成为一个集中的民主国家,一个由民主和非民主领土共同治理的分散民主; 它可以分为迷你状态; 它可能成为无政府状态或集中的独裁统治。 第一个和最后一个选项不太可能,部分和无政府状态是不可接受的。 但是,分散的民主和内部混合主权是真实和可接受的。



失败的中央集权

自2001以来,哈米德卡尔扎伊政府在国际支持下一直在努力创建一个中央集权民主。 这一模式最初是由年度2001的波恩协定设想的,然后被载入年度2004的阿富汗宪法,赋予国家政府几乎所有的行政,立法和司法权力。 它创造了世界上最集中的国家之一,至少在纸面上。 总统任命政府行政部门的所有重要官员,从省长到在省级权力机构工作的中级工作人员。 所有安全部队都是国家的。 虽然省,区,市和乡村委员会的选举有规定,但迄今为止只为省议会举行了选举。 喀布尔拥有制定政策,预算和税收的所有权利。 3月,2010,卡尔扎伊批准了一项新的政府课程,根据该课程,该领域的一些行政和财政权力下放给指定官员,并向地方机构提供小型审计和预算权力。 但是,阿富汗国家基本上仍然是集中的。

与卡尔扎伊关系密切的政治家坚持要建立一个高度集权的政府,这与许多非普什图族少数民族的愿望背道而驰,尽管以前有过集中尝试的经验,尽管他们不民主,却失败了。 在1919和1929之间,Ammanulah Khan试图成为阿富汗凯末尔阿塔图尔克,但他的战略最终导致了农村地区的严重动荡,结束了他的统治。 在年度新西兰政变政变之后建立并支持苏联的制度下,集权化的激进尝试促成了圣战者的抵抗,并导致了长期的内战。

塔利班在2001被赶下台之后,得益于普什图人的支持,以及由于担心90类型的内战可以恢复,大多数人形成了有利于权力集中的局面。 但是,阿富汗的中央政府从来没有合法性,这是这种组织原则的必要条件。 最近的30多年的动荡和激进的权力下放,即将政治,经济和军事力量转移到战场上,只会加剧这一问题。 简而言之,在一个中央集权国家具有如此有限的合法性和能力的国家,当前的政府模式变得过于激烈。 为了实现包含主要种族和宗教群体以及叛乱分子的持久和平,阿富汗需要一个更加灵活,分散的政治结构,考虑到社会更广泛阶层的利益。


混合选项

混合主权是一种更加分散的模式。 采用这种方法,与分散的民主大致相同,现在掌握在喀布尔手中的一些权力被委托给省和地区一级。 但混合主权又向前迈进了一步:在这种制度下,地方当局可以获得额外的权力,但任何选举的透明度条件都没有确定,如果这是他们的愿望; 与此同时,他们无权超越中心建立的三条“红线”。



首先,地方当局不应允许以违反国家外交政策的方式使用其领土,即庇护恐怖分子或叛乱营地。 其次,地方政府不应侵犯邻近省份或地区的权利,例如扣押财产或转移水资源。 最后,第三,防止地方官员参与大规模贪污,贩毒和剥削国家拥有的自然财富。

在这些有限的禁令之外,地方当局可以自行决定管辖其领土,有权无视公民的意愿或进行适度的腐败。 喀布尔政府保留对外交政策的控制权; 它拥有发动战争和适用与毒品,海关和采矿业有关的法律的全部权力; 它在省际贸易方面的权力有限。 通过这种安排,主权在很大程度上与其他可能的制度混合在一起:主权政府的许多(但不是全部)通常的权力被委托给省或地区一级。

与分权民主相比,混合主权模式将更加严重地偏离国家建设的方向,这是在2001年为阿富汗设想的。 但它的采用将部分地承认在2001之后建立的阿富汗现实。 卡尔扎伊任命的许多州长和地方官员的权力并不取决于中央政府的任务。 地方领导人非常感谢他们自己的结构,这些结构确保了他们的经济实力和安全,并且在法律框架之外运作,但得到了喀布尔的默许。 在巴尔赫省(省长Atta Mohammed Nur)和Nangarhar(州长Gul Aga Sherzai),这导致了相对的和平并且罂粟产量大幅减少。 两个军事封建统治者都建立了一种平衡,他们通过掠夺海关和国家财产赚取利润,但同时维持秩序和贪污在一定范围内,以防止喀布尔的镇压行动,双方都必须会付出沉重的代价。

但是,在其他地区,地方领导人的​​行为造成了不稳定。 因此,在赫尔曼德,几年来谢尔·穆罕默德·阿洪德扎德的腐败统治导致了一大批人口摆脱了权力,罂粟的产量增加,这刺激了叛乱分子的行动。 即使在相对稳定的阿富汗北部,军阀的统治也导致了种族暴力的爆发和犯罪的增加。 为了确保稳定,不应允许混合主权意味着国家的分裂,在这种分裂中,地方王子统治他们而完全不受惩罚。 因此,限制煽动叛乱行为的滥用的“红线”是一个重要因素。

混合主权具有重要优势:它更少依赖国家机构的快速发展,更符合阿富汗的现实。 限制中央政府通过明确标记和严格执行的“红线”参与地方事务,可以说服有影响力的人物在某种程度上缓和现在正在推动人们走向塔利班的侵权行为。 与此同时,混合主权制度将更少依赖透明度和有效工作,因此需要国际社会较少的指导,控制和援助。 地方自治将激励塔利班参与和解谈判,而在一种明显具有民主性质的变体中,它们将受到选举制裁。

然而,混合主权充满了风险和不便,这使得这种模式与美国的利益相比,不如集中或分散的民主。 首先,州长将有完全的自由来实施倒退的社会政策和侵犯人权。 这将偏离民主,法治和妇女和少数群体基本权利的承诺......

腐败将变得更加普遍 - 严格来说,收受贿赂的可能性将成为该制度对未来州长的吸引力的一个重要因素。 阿富汗政府将不得不限制腐败的规模和规模,以便官方当局接受滥用事实并不会导致重新支持叛乱。 为了防止这种发展,喀布尔政府将不得不制止目前最明显的滥用行为; 如果混合主权只是对现状的掩护,它就会失败。 与此同时,必须坚决打击毒品贩运,其数量如果不加以控制,可能会超过以外国援助形式收到的资金,并减少征服喀布尔的动力。 凭借强大的政治人物,该国将不得不达成协议:他们必须避免过度滥用权力,以换取中心对温和地方腐败和获得外国援助的宽容态度。 但即使是这种协议也可能会遇到当地统治者的抵制,他们习惯于不受任何限制地行事。 因此,混合主权不会使喀布尔免于与地方当局进行对抗的必要性,甚至有限的对抗也可能是昂贵和困难的。

通过这种政府方法,潜在的不稳定威胁将依然存在,因为强大的州长将不时采取某些步骤,检查他们是否可以逍遥法外。 中央政府可能不得不进行强制行动,包括使用武力。

因此,混合主权并不理想,但如果华盛顿和喀布尔愿意在执行方面发挥重要作用,尽管在有限的框架内,这可能是现实的。 该模型为中央政府提供了两种建立限制性红线的方法。 首先是惩罚性军事行动的威胁。 这种方法需要使用能够迫使违法者完全回答其不当行为的安全部队。 (他们没有必要垄断使用严厉的措施,但国家武装部队必须采用这种或那种形式。)另一种强制手段是喀布尔对外援的控制及其将其引导到某些省份而不是其他省份的能力。

华盛顿将通过组织外援和与阿富汗国家安全部队的密切合作保持影响力。 为了维持阿富汗境内的力量平衡,美国及其北约盟国需要不断关注这个国家。 否则,她将充满现场指挥官并投身于内战。 混合主权的工作模式不是让西方摆脱其义务的一种方式:这种模式不仅需要继续提供援助,还需要继续进行政治和军事合作。 区域外交的作用尤为重要。 为了确保阿富汗不会成为吸引外国干涉和吸引地区不稳定的因素,美国需要确保将该国纳入区域安全体系。 这将有助于协助的流动,并有助于防止邻居的干预。

与分散的民主一样,内部混合主权制度在发展中国家取得了相当可接受的结果。 在20世纪的大部分时间里,阿富汗本身都采用了类似的模式:穆罕默德·纳迪尔·沙阿和他的儿子穆罕默德·扎希尔·沙阿五十年来一直被称为绝对君主,但国家官僚机构有限,外围人士也有一些自治权。

法治在当地得到普遍尊重,南部和东部的一些普什图族部落免于服兵役。 尽管如此,国家军队和国家警察仍然保持着维持王权的主要特权的意愿。 国家预算的资金不是来自内部税收,而是来自外贸,外援(从50结束)和向苏联出售天然气(从60结束)。 随着时间的推移,随着机遇和手段的增长,政府能够扩大其职权范围:它判断州法院的罪犯,监管基本商品的价格,并将公共土地置于其管辖范围内。

不可接受的选择

阿富汗的发展还有其他选择,但它们不符合美国的基本安全要求。 因此,一个国家可以在事实上或法律上分裂。 最可能的选择是普什图南部将从北部和西部分离,主要由塔吉克人,乌兹别克人和哈扎拉人居住。 如果与塔利班的和解协议给予他们在该国南部太多的回旋余地,这种结果将是可能的,这在历史上一直是塔利班运动的支柱。 任何使塔利班在南方相对行动自由的结果都可以为跨境恐怖主义和叛乱创造可靠的庇护基地......划界也为外部势力背后的区域军事冲突以及内部控制权的争夺奠定了基础。喀布尔和重要的边境地区。

如果卡尔扎伊政府崩溃,阿富汗可能陷入无政府状态,内战的温床将在全国范围内爆发,就像新民主党一样。 这样的国家将类似于塔利班统治下的阿富汗或今天的索马里,在那里,无法无天为开辟一条极端主义伊斯兰运动的青年党开辟了道路,基地组织背后的运动对美国的利益产生了明显的影响。

最后,阿富汗可以成为一个集中的独裁政权,尽管很难想象这样的选择。 在推翻塔利班政权之后,政治,军事和经济权力分散在众多政治领导人中的国家,一个人很难集中权力。 在这样的环境中,任何潜在的独裁者,无论是西方的还是反西方的,都会发现很难防止陷入内战。 政变或其他反民主的政权夺取(例如,修改宪法以允许终身任期)很有可能,但不太可能导致稳定。

本文最初发表于俄罗斯全球事务杂志(No. 4,7月至8月2010)
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